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    专项债2020年新增额度虽受控,但投向基建比例将大增

    专项债面临着还款来源高度依赖土地出让收入等问题,2020年的新增额度可能不如市场主流观点那么乐观。但相比于2019年,2020年投向基建领域的专项债比例大幅提高,专项债在基建稳增长中的作用将会得到明显体现。

    图片来源:视觉中国

    【“宏观札记”为粤开证券首席宏观研究员张德礼在界面新闻开设的专栏,分析宏观经济形势】

    根据惯例,每年12月政治局会议更多是方向性的定调,等到随后召开的中央经济工作会议再做具体部署。因此,12月政治局会议通常不会涉及到详细的工作安排,比如货币政策和财政政策的基调如何,怎么进行逆周期调节等。

    但2019年12月的政治局会议,明确提到了“加强基础设施建设”。当年12月12日发布的中央经济工作会议通稿中,对如何加强基础设施建设,也做了详细部署。由此可见,加大基础设施投资力度,是2020年稳增长的重要一环。

    2018年7月国务院常务会议提出基建补短板后,中央和地方都积极推出重大基建项目,但全口径基建投资增速的反弹幅度并不大,低点在2018年9月,为0.3%,高点在2019年11月,也只有3.5%。主要原因是地方债务监管和金融监管趋严后,地方政府违规举债做基建的动力不足,融资难度也在上升。

    为了让各类基建稳增长政策效果进一步体现,需要重点解决基建项目的资金问题。笔者认为,2020年基建稳增长的重点,也将从此前的推出项目,转向缓解项目的融资压力,在资本金和配套资金两个方面,都会出台相关政策,比如引导专项债投向基建领域、落实资本金比例下调、政策性银行加大对基建项目配套融资的贷款支持等。

    和主流观点一样,笔者也认为专项债是2020年基建稳增长的发力点之一。但在新增专项债额度方面,笔者没有主流观点那样乐观。目前主流观点认为2020年的新增专项债额度将超过3万亿,但笔者认为实际新增额度可能会受管控,大概率会在3万亿以内。

    原因一是专项债在实际使用时,出现了一些需要完善的问题,否则未来将面临偿还风险。笔者此前调研了解到,专项债的还款来源高度依赖土地出让收入。宏观层面看,作为专项债还款来源的政府性基金收入,土地出让相关的收入占比超过90%。微观层面看,某个使用专项债作为资本金的项目,其收入结构中土地出让收入是经营性收入的20倍。一个案例则是某个乡村振兴债,资金投入到项目后,可以增加建设用地指标用于土地招拍挂,还款来源最终也是依靠土地出让的资金。

    原因二是2019年中央经济工作会议,和2018年的相比,删去了“较大幅度增加地方政府专项债券规?!钡乃捣?。笔者认为,在对基建稳增长有很大诉求的2020年,删去这个说法,可能和上面提到的专项债所面临的潜在风险有关。

    原因三是2019年11月财政部提前下发了1万亿专项债额度,规模也不及此前预期。之前有不少人认为,提前下发的额度应该是2018年新增额度2.15万亿,乘以可以提前下发的比例上限60%,即1.29万亿。

    但2020年专项债新增额度可能会受管控的观点,并不意味着笔者认为专项债在2020年对基建投资的支持力度会减弱。相反,由于2020年专项债投向基建相关领域的比例会大幅提高,基建稳增长中专项债的作用会得到很大凸显。

    2019年新增专项债共发行21487亿,非常接近当年的新增专项债限额2.15万亿。这21487亿元新增专项债中,土地储备专项债券占比32%,棚改专项债券33%。和基建相关的收费公路专项债券占比7%、轨道交通专项债券占比1%,即使是将一些水利、环保等项目考虑进去,2019年投向基建领域的专项债占比也只有10%左右。

    但2020年专项债倾斜于基建项目的特征非常明显。今年专项债发行比往年要早得多,1月2日就有河南与四川开始发行专项债。截至1月2日,各省市已公布将在1月发行的专项债规模达到了4650亿元。其中有1931亿元专项债公布了所募集资金的投向,用于市政和基础设施建设的比例为26.2%,用于收费公路项目的比例为13.9%,用于轨道交通项目的比例为6.9%,用于生态环保项目的比例为5.3%,用于水利项目的比例为4.7%。加上一些资金投向了基建的其它分支领域,投向基建的专项债资金比例可能超过60%,相比于2019年的10%左右,可以说是大幅跳升。

    政策已经允许将专项债所募集资金,作为10个基建领域重大项目的资本金。政策的放松,可以让专项债对基建投资的撬动作用进一步发挥。

    整体来看,专项债面临着还款来源高度依赖土地出让收入等问题,2020年的新增额度可能不如市场主流观点那么乐观。但相比于2019年,2020年投向基建领域的专项债比例大幅提高,专项债在基建稳增长中的作用将会得到明显体现。

    (注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱:[email protected])

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